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CAPITOLO I
1. Il decreto legislativo n.367 del 29 giugno 1996
I decreti legislativi 367/1996 e 134/1998 hanno trasformato gli enti lirici in fondazioni, determinandone una svolta istituzionale e gestionale di grande portata. La legge n.800 del 1967, la così detta Legge Corona, pur affermando che <lo Stato considera l´attività lirica e concertistica di rilevante interesse generale>, impegnandosi ad intervenire <con idonee provvidenze> e pur individuando i teatri di tradizione e altre istituzioni concertistiche ed orchestrali, tuttavia non conteneva alcuna riforma organica per queste istituzioni,come sostenuto da Brunetti(1), anche se secondo il punto di vista di Ruggieri(2), di fatto una riforma aveva avuto luogo, e forse si trattava anche di quella più rilevante, considerato il lavoro di catalogazione, identificazione ed articolazione degli enti, dei loro compiti,delle loro funzioni ed il coordinamento delle loro attività sul territorio nazionale, ma ancora una volta il problema irrisolto risultava essere quello delle risorse, quanto meno fino alla costituzione del Fus, Fondo unico dello spettacolo.
"Agli enti specificamente indicati dalla medesima legge Corona, spettava così un contributo statale gravante sul Fondo unico per lo spettacolo, istituito dalla legge 30 aprile 1985 n. 163, in attesa di una generale riforma del settore. Ma le buone intenzioni del legislatore si scontrano però con le leggi dell'economia, secondo cui la produzione culturale, ed in particolare quella degli enti lirici, non può sostenersi con i soli proventi dell'attività stessa, necessitando il continuo e ripetuto intervento pubblico per ripianare l'inevitabile deficit di bilancio."(3)
Il legislatore è indotto a meditare un mutamento del regime giuridico degli enti lirici, nella speranza di ottenere investimenti privati nelle attività culturali. A questo scopo viene emanato il decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367 (Disposizioni per la trasformazione degli enti che operano nel settore musicale in fondazioni di diritto privato), c.d. legge di privatizzazione degli enti lirici, che sembra essere quasi un passaggio obbligato nella logica di trasformazione delle dinamiche di gestione delle aziende di Stato, quale Zeitgeist, ovvero "Spirito del Tempo",(4) "che obbliga gli enti lirici di rilievo nazionale e gli altri enti concertistici previsti dalla legge n. 800/67 a trasformarsi in fondazioni di diritto privato (art. l), stabilendone ex lege anche il contenuto dello statuto, il regime privatistico del personale e le disposizioni tributarie applicabili."(5)
"L´origine della riforma va ricercata nella iniziativa della Scala di Milano di trovare una terza via per il finanziamento dei teatri lirici. Rispetto a quanto avviene nel resto del mondo dove il finanziamento o è pubblico, come in Francia e Germania, o è privato, come nei paesi anglosassoni, La Scala matura l´idea di realizzare una fondazione di diritto privato, che metta insieme l´indispensabile intervento pubblico di Stato, Comune e Regione con la presenza dei privati per dar vita ad un nuovo modello di finanziamento per i teatri d´opera italiani."(6)
"E' possibile identificare due modelli di riferimento di politica culturale. Quello americano: mercato puro e defiscalizzazione, Stato completamente assente. E quello francese: esclusivi e massicci investimenti pubblici nella cultura. Io punto ad un terzo modello: uno stato che non rinunci alla sua vocazione, senza però essere invadente, e condizioni più favorevoli di accesso per i privati". Con queste parole l'allora Vicepresidente del Consiglio e ministro dei Beni Culturali Walter Veltroni presentava il nuovo decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367 che prevedeva la trasformazione degli enti lirico-sinfonici in fondazioni di diritto privato.(7)
Rispetto alle posizioni di Veltroni, Ruggieri (8)si esprimerà dicendo che laddove esista un mercato defiscalizzato, come quello americano, non può sostenersi la tesi di uno Stato assente, giacchè quand´anche il nostro paese, con la sua tradizione in materia di imposizione fiscale, si caratterizzasse per un mercato come quello americano, presumerebbe l´intervento attivo dello Stato in termini di misure di <sgravio fiscale>.
La <Fondazione lirica> nasce, dunque, "per imposizione legislativa e soggiace ad uno statuto giuridico con connotazioni che in parte si discostano da quelle dettate dal codice civile per le fondazioni di diritto comune. Lo scopo delle fondazioni, predeterminato dal legislatore, impone che le fondazioni liriche perseguano, "senza scopo di lucro la diffusione dell´arte, la formazione professionale dei quadri artistici e l´educazione musicale della collettività"( art.3,primo comma).
"Per il perseguimento di detti fini, le fondazioni liriche provvedono direttamente alla gestione dei teatri loro affidati, conservandone il patrimonio storico-culturale e realizzano, anche in sedi diverse, nel territorio nazionale e all´estero, spettacoli lirici, di balletto e concerti" (art.3, secondo comma ); operando secondo criteri di imprenditorialità ed efficienza e nel rispetto del vincolo di bilancio, "possono altresì svolgere, in conformità degli scopi istituzionali, attività commerciali e accessorie",(art.3,secondo comma) disciplinate dalla l.14 gennaio 1993,n.4(legge Ronchey), per queste ultime intendendosi "le attività poste in essere in diretta connessione con le attività istituzionali o quale loro strumento di finanziamento"(art.25,quinto comma).
La fondazione lirica non è dunque riconducibile alla fondazione di mera erogazione, rappresentando, invece, una "fondazione d´impresa" soggetta all´applicazione della disciplina propria dell´impresa, espressamente richiamata dallo stesso d.lgs.367/96. Si pensi alle disposizioni sulla tenuta delle scritture contabili di cui all´art.2214c.c., al quale rinvia il comma I dell´art.16, (9)nonchè al richiamo dei principi e delle regole di cui agli artt. 2423 c.c. e ss. che disciplinano la redazione di bilancio di esercizio delle società per azioni e ai quali rinvia l´art.16, comma2, ai fini della redazione del bilancio d´esercizio della fondazioni liriche(10); o all´ammissione della fondazione alla procedura concorsuale di liquidazione coatta amministrativa in caso di insolvenza( art.20)(11); ovvero, infine, alla previsione che "i rapporti di lavoro dei dipendenti delle fondazioni sono disciplinati [...] dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nel´impresa"(art.22).(12)
1.1 L´amministrazione e gli organi delle fondazioni liriche secondo il d.lgs.367/96
Le norme sull´ordinamento e sulla amministrazione delle fondazioni liriche delineate dal d.lgs.367/96 trovano necessario completamento e integrazione nello statuto: la scelta di fondo è stata quella di conservare il più possibile l´autonomia statutaria che caratterizza il modello fondazionale di diritto comune, consentendo, in tal senso a ciascuno degli enti di prescegliere l´organizzazione più appropriata in funzione delle rispettive caratteristiche. Il decreto si limita a fornire alcuni indirizzi generali, soprattutto in relazione all´esigenza di evitare interferenze con le loro scelte culturali ed artistiche. Sulla base di detta esigenza e alla luce del sia pur circoscritto margine di autonomia organizzativa lasciato alla autodeterminazione della fondazione, il d.lgs.367/96 all´art.10, comma 2, puntualizza che lo statuto, "determina [...] la composizione, le competenze e i poteri" degli organi della fondazione , e "deve garantire l´autonomia degli organi della fondazione, i componenti dei quali non rappresentano coloro che li hanno nominati nè ad essi rispondono"(art. 10, primo comma).
L´organizzazione interna della fondazione ricalca quella degli enti lirici, e si articola in quattro organi:
Quella delineata dal d.lgs.367/96 è solo una struttura organizzativa minima della fondazione lirica, potendo lo statuto prevedere ulteriori organi.
Il Presidente
L´art.11, primo comma del d.lgs.367/96 attribuisce la presidenza della fondazione lirica al "sindaco del comune nel quale essa ha sede" e ne definisce le competenze. "Il presidente ha la legale rappresentanza della fondazione, convoca e presiede il Consiglio di amministrazione e cura che abbiano esecuzione gli atti da esso deliberati"(art.11, terzo comma) ed esercita, altresì, i poteri che il Consiglio eventualmente gli abbia delegato. La previsione di eventuali cause di decadenza dall´ufficio è demandata alla autonomia statutaria. Sempre lo statuto può prevedere che il Presidente, in caso di assoluta ed improrogabile necessità, adotti provvedimenti di competenza del Consiglio di amministrazione, salva la ratifica da parte di quest´ultimo. Accanto alla figura del Presidente è prevista anche quella di un Vicepresidente, eletto dal Consiglio di amministrazione tra i suoi componenti, che sostituisce il Presidente in caso di assenza o d´impedimento ( art.11, quarto comma).Per quanto attiene alla Fondazione Accademia di S. Cecilia, questa "è presieduta dal presidente dell´Accademia stessa, il quale svolge anche funzioni di sovrintendente" (art.11, secondo comma).
Il Consiglio di amministrazione
Il Consiglio di amministrazione ha un ruolo centrale nell´assetto organizzativo della fondazione lirica; ad esso competono per legge numerose e articolate funzioni inderogabili da parte dell´autonomia privata, ed in particolare la gestione della fondazione lirica. Composizione e competenze del Consiglio di amministrazione sono disciplinati dall´art.12 del d.lgs.367/96 e, per quanto non previsto dalla legge, anche dallo statuto. In particolare "lo statuto disciplina la nomina dei componenti [...] e prevede requisiti di onorabilità e professionalità dei componenti dell´organo, anche con riferimento al settore specifico di attività della fondazione"( secondo comma), demandando all´autonomia statutaria la definizione dei requisiti oggettivi di esperienza e professionalità riferiti espressamente al settore dell´attività musicale. E´ implicitamente delegata allo statuto, invece, l´integrazione delle scarne disposizioni legislative in materia di modalità di funzionamento del Consiglio di amministrazione. L´organo amministrativo è investito ex lege di numerose competenze e più precisamente "approva il bilancio di esercizio, nomina e revoca il Sovrintendente, approva le modifiche statutarie e approva, su proposta del sovrintendente, con particolare attenzione ai vincoli di bilancio i programmi di attività artistica [...] ", "stabilisce gli indirizzi di gestione economica e finanziaria della fondazione" ed "ha ogni potere concernente l´amministrazione ordinaria e straordinaria che non sia attribuito dalla legge o dallo statuto ad altro organo"(quarto comma). Lo statuto, dunque, può, da un lato, individuare altre e più puntuali attribuzioni a carico degli amministratori come, ad esempio, il potere di deliberare in ordine alla accettazione dei contributi, delle donazioni e dei lasciti; al pari, dall´altro, potrebbe introdurre limitazioni della loro discrezionalità gestionale. Si pensi ai vincoli che potrebbero discendere da regolamenti interni e di organizzazione che venissero adottati da una determinata fondazione. Il Consiglio di amministrazione delle fondazioni liriche è articolabile al suo interno in organi delegati, in quanto "può delegare, ad uno o più dei suoi componenti particolari poteri, determinando i limiti della delega" ( sesto comma). Il Consiglio di amministrazione è "composto da sette membri compreso il Presidente"(primo comma). La nomina degli amministratori è vincolata legislativamente per tre componenti: la presidenza del Consiglio di amministrazione è attribuita ex lege al Presidente della Fondazione, mentre l´Autorità di Governo competente per lo Spettacolo e la Regione in cui ha sede la fondazione hanno diritto, entrambe, ad almeno un rappresentante, indipendentemente dalla misura del loro apporto al patrimonio. Dei restanti quattro membri, nel primo quadriennio non più di tre possono essere nominati dai finanziatori privati, sicchè la designazione di almeno un amministratore è rimessa all´autonomia statutaria. La legge non ha previsto con quali regole debba avvenire la designazione dei rappresentanti dei finanziatori privati in Consiglio. Nelle fondazioni in cui lo statuto prevede un organo assembleare, la nomina potrebbe avvenire in tale sede. In ogni caso si ritiene che, per esigenze di trasparenza e corretto funzionamento della fondazione, i finanziatori privati debbano organizzarsi attraverso regole che possano essere note anche ai soggetti privati, che aspirino a voler sovvenzionare la fondazione, ed al Presidente della fondazione, di verificare, allorchè riceva la designazione del rappresentante dei "privati" , che il candidato proposto abbia ricevuto il consenso quantomeno della maggioranza dei finanziatori.
Un altro principio previsto dalla disciplina sancisce che "i componenti del Consiglio di amministrazione non rappresentano coloro che li hanno nominati",(art. 10,primo comma) disposizione da intendersi nel senso che i consiglieri, ove conservino i requisiti di onorabilità e professionalità richiesti dallo statuto, non decadano dal loro ufficio se, per esempio, l´Autorità pubblica dalla quale è derivata la loro nomina venga ad essere rappresentata da una diversa coalizione politica. Per quanto riguarda le modalità procedurali relative alle deliberazioni consiliari, la disciplina delle fondazioni liriche si limita a fornire indicazioni generiche(13), precisando, all´art. 12, ult. comma, che "lo statuto può prevedere che determinate deliberazioni siano prese con maggioranze qualificate". Sembra, pertanto, di poter ritenere che, se da un lato, la legge ammette esplicitamente la legittimità del principio maggioritario per l´ammissione di tali delibere, dall´altro essa richieda che lo statuto stabilisca i quorum costituitivi e deliberativi. Sempre allo statuto è rimesso il compito di prevedere l´eventuale numero minimo di convocazioni, che devono intervenire nel corso dell´anno, nonchè le persone che devono o possono dare impulso alla convocazione.
Alle riunioni del Consiglio di amministrazione partecipa anche il Sovrintendente "con i medesimi poteri e prerogative degli altri consiglieri" (art.12, settimo comma) e che, pertanto, dovrebbe poter far valere anche il diritto di voto "ad eccezione dei casi di cui al comma 4 b) e d)", per cui, per evidenti motivi di conflitto d´interesse, il Sovrintendente non può esercitare detti poteri nei casi in cui il Consiglio è chiamato a deliberare sulla nomina ovvero la revoca del Sovrintendente medesimo, nonchè nel caso in cui è prevista l´approvazione dei programmi di attività artistica proposti sempre dal Sovrintendente. Al contrario, l´art.12 non disciplina i casi di conflitti d´interesse degli amministratori, sicchè, sarà lo statuto a dover supplire in tal senso. "Alle riunioni del Consiglio di amministrazione possono partecipare i componenti del collegio dei revisori" (art.12, settimo comma) seppur in sola veste di osservatori.
Il Sovrintendente
Quella del Sovrintendente è una particolare figura che caratterizza l´asseto organizzativo della fondazione lirica. Il sovrintendente ha un ruolo preminente in ordine alla organizzazione dell´attività artistica dell´ente, tant´è che il d.lgs.367/96 all´art.13, secondo comma richiede che sia "scelto tra persone dotate di specifica e comprovata esperienza nel settore dell´organizzazione musicale e della gestione di enti consimili". Il Sovrintendente "dirige e coordina in autonomia, nel rispetto dei programmi approvati e del vincolo di bilancio,l´attività di produzione artistica della fondazione e le attività connesse e strumentali"; inoltre "predispone [...] di concerto con il direttore artistico, i programmi di attività artistica da sottoporre all´approvazione del Consiglio di amministrazione".
Appare chiaro, dunque, come al Sovrintendente sia riservato un ruolo di assoluta centralità nell´attività tipica di produzione musicale della fondazione lirica. A tal proposito, lo statuto potrebbe attribuire all´organo in parola il potere di svolgere i compiti rientranti nella gestione ordinaria, con i relativi poteri di firma. In tal caso, lo statuto dovrebbe prevedere, a carico del Sovrintendente, quantomeno un potere di informazione nei confronti del Consiglio di amministrazione in ordine all´attività svolta affinchè quest´ultimo conservi un generale potere di sorveglianza.
Il Sovrintendente, inoltre, "tiene i libri e le scritture contabili di cui all´art.16", primo comma, e "predispone il bilancio d´esercizio" di cui all´art.16, secondo comma.
Il Sovrintendente, "nomina e revoca, sentito il Consiglio di amministrazione, il direttore artistico o musicale, individuandolo tra i musicisti o tra i musicologi più rinomati e di comprovata competenza teatrale"; inoltre, "può nominare collaboratori della cui attività risponde direttamente".
Il Collegio dei revisori
Il Collegio dei revisori è l´organo al quale è demandata, all´interno della fondazione lirica, la funzione di controllo. Composizione e competenze di tale organo sono disciplinate dall´art.14 del d.lgs.396/97. "Il Collegio dei revisori è nominato con decreto del Ministro del Tesoro di concerto con l´Autorità di Governo competente in materia di Spettacolo. Il collegio si compone di tre membri effettivi ed uno supplente,di cui un membro effettivo ed uno supplente designati in rappresentanza del Ministero del Tesoro e gli altri tra gli iscritti nel registro dei revisori contabili istituito presso il Ministero di grazia e giustizia"(primo comma). "I revisori restano in carica per quattro anni. Essi possono essere revocati per giusta causa dal Ministro del Tesoro, di concerto con l´Autorità di Governo competente per lo Spettacolo"(quinto comma). Appare esplicita la volontà legislativa di conservare, tramite il Collegio dei revisori, compiti di controllo, sia pure soltanto di legittimità e dal profilo prevalentemente amministrativo e contabile, a carico dell´autorità governativa nel settore dei teatri d´opera.(14) L´operato degli amministratori andrebbe controllato principalmente nella prospettiva del perseguimento dello scopo statutario e non dovrebbe ridursi al mero accertamento della correttezza contabile e formale di cui all´art.2403 c.c.(15) Il decreto , però, non sembra dare rilievo a questo aspetto e si limita invece a richiamare le regole disposte dal codice civile per le società per azioni. Pertanto "Il Collegio dei revisori esercita il controllo sull´amministrazione della fondazione, riferendone almeno ogni trimestre con apposita relazione all´Autorità di Governo competente in materia di Spettacolo ed al Ministro del Tesoro"(terzo comma). Per effetto del richiamo dell´art.2403c.c, il Collegio dei revisori deve altresì:
I revisori devono adempiere ai loro doveri con la diligenza del mandatario e sono responsabili della verità delle loro attestazioni. Sono inoltre responsabili solidalmente con gli amministratori per i fatti e le omissioni di questi, quando il danno non si sarebbe prodotto se essi avessero vigilato in conformità degli obblighi della loro carica. L´organo di controllo in parola funziona, in via generale, collegialmente, anche se i revisori possono esercitare individualmente alcuni specifici poteri. In particolare, i sindaci possono in qualsiasi momento procedere, anche individualmente, ad atti di ispezione e controllo (art.2403c.c., terzo comma). A norma dell´ art.2404 c.c., il Collegio dei revisori si riunisce almeno ogni trimestre. Le deliberazioni devono essere prese a maggioranza assoluta dei componenti del Collegio. (16)
1.2 Il ruolo dei privati e delle istituzioni secondo le disposizioni del d.lg. 367/1996
Il fine che il d.lg. 367/1996 avrebbe voluto realizzare, consisteva in una privatizzazione della veste giuridica degli enti, la semplificazione del regime organizzativo , la risoluzione dei problemi inerenti al personale dipendente con una regolazione del rapporto di lavoro tramite contrattazione collettiva nazionale, l´ imprenditorializzazione dei sistemi gestionali, la partecipazione finanziaria ed istituzionale di soggetti privati attraverso agevolazioni fiscali per coloro che intendessero partecipare al finanziamento della fondazione, l´ingresso in consiglio d'amministrazione di membri designati dai fondatori privati, per cui "chi contribuisce ad un ente o ad una società in misura considerevole ha titolo ad essere rappresentato in consiglio d'amministrazione" (17), e pertanto i privati , alla stessa stregua dello Stato, della regione e del comune, e la maggiore autonomia politico-burocratica rispetto all'apparato pubblico per cui la nomina del sovrintendente viene sottratta al volere del consiglio comunale.
La partecipazione dei privati avrebbe dovuto sostanziarsi dunque nella contribuzione alla formazione del patrimonio, e/o al finanziamento del fondo di gestione dell´ente.
Ai soggetti pubblici che sono "tenuti" a concorrere alla formazione del patrimonio, cioè Stato, regione e comune in cui la fondazione ha sede( art.6, terzo comma), sono previsti "soggetti pubblici o privati che hanno dichiarato di voler concorrere"(articolo 6, comma 1, lett. b)). "La misura dell'apporto" dello Stato "corrisponde alla somma complessivamente conferita dai fondatori privati al patrimonio iniziale della fondazione": ratio della riforma era infatti creare una compartecipazione finanziaria tra Stato e privati, predisponendo un modello che permettesse allo Stato di divenire fondatore senza l'esborso di ulteriori somme rispetto alla contribuzione ordinaria attribuita agli enti lirici dal Fus (art. 6, comma 2),"secondo una logica di supporto pubblico dettato dalla innegabile responsabilità delle istituzioni pubbliche in merito alla salvaguardia ed alla conservazione del bene culturale "teatro musicale "(18), ma che al contempo consentisse di attrarre risorse private con l'incentivo della posizione paritaria all'interno dell'ente. La disposizione che limita la misura dell'apporto privato al patrimonio della fondazione al quaranta per cento (art. 10, comma 3), "per il primo quadriennio" di vita dell'ente, termine oltre il quale il governo addirittura prevedeva ci potesse essere una presenza privata maggiore,(19) sono al contempo testimonianza di aspettative ottimistiche verso una massiccia partecipazione finanziaria privata, ed il timore che l'improvviso totale mutamento dei punti di riferimento economici ed istituzionali potesse disorientare le nuove fondazioni.
Il finanziamento del fondo di gestione dell'ente comporta, in termini di ricaduta istituzionale, la possibilità della presenza dei privati all'interno dell'ente, in uno dei due organi di gestione. Infatti "Lo statuto prevede altresì che <possono> nominare un rappresentante nel consiglio d'amministrazione esclusivamente i fondatori che, come singoli o cumulativamente, assicurano, per i primi tre anni di vita della fondazione, un apporto annuo non inferiore al dodici per cento del totale dei finanziamenti per la gestione dell'attività della fondazione. Per raggiungere tale entità dell'apporto, i fondatori privati interessati dichiarano per atto scritto di voler concorrere collettivamente alla designazione di un amministratore" (art. 10, comma 3). Per il privato, dunque,veniva previsto un ruolo di sostegno finanziario slegato da ogni potere gestionale, ma anche una partecipazione istituzionale nell'organo di indirizzo dell'amministrazione della fondazione, che ha tra le competenze anche la designazione e la revoca del sovrintendente (art. 12, comma 4). Obiettivo principale della normativa era infatti proprio l'innesto di nuove forze all'interno degli enti disciplinati, più competitive e meno corporative rispetto alla gestione pubblica, che ne svecchiassero i criteri di gestione e ne deburocratizzassero le modalità operative.(20)(21)
La presenza privata influisce però anche sui meccanismi di ripartizione della quota del Fondo unico dello spettacolo (FUS) destinata ai tredici enti,per cui uno dei criteri di ripartizione è per l´appunto "l'entità della partecipazione dei privati al patrimonio ed al finanziamento della gestione della fondazione".( art. 24,secondo comma, lett. e).
Lo Stato avrebbe così alleggerito la propria posizione di principale sostenitore con la formula: "ogni finanziamento privato aggiuntivo implica una corrispondente riduzione del finanziamento pubblico". Il privato diveniva "sostituto progressivo dell'intervento pubblico", orientando lo Stato verso un ruolo integrativo, volto a ripianare le situazioni insufficientemente seguite dai privati.(22)
L'intervento finanziario dello Stato, nel sistema disciplinato dalla legge 163 del 30 aprile 1985, istitutiva del Fus, <alla luce di una ratio successiva, distorta e travisata nella sua reale autentica ed originale funzione di certezza costante e predeterminata della presenza statale nel finanziamento, sebbene non sufficiente a se stesso, ma teso alla conservazione del bene culturale "lirica/spettacolo" in virtù della sua incontestabile meritevolezza ,di cui si fece portatore l´allora ministro Lelio Lagorio>,(23) modificata secondo i dettami delle disposizioni normative di cui al d.lgs.367/96, risponde ora così ad una logica assistenzialistica, che ha ingenerato nelle amministrazioni dei teatri una mentalità di immobilismo, non incentivandole a reperire fondi privati, incerti, per sostituirli ai finanziamenti statali, certi, ed operante per ripianare le situazioni di squilibrio.
Nel dibattito che ha preceduto l'emanazione del decreto 367, gli stessi operatori del settore musicale sostenevano che la ratio dell'intervento finanziario statale in relazione a quello privato dovesse essere invece di tipo premiativo, e cioè, le fondazioni che avessero reperito fondi dal mondo imprenditoriale avrebbero dovuto ottenere anche consistenti sovvenzioni pubbliche come premio per il proprio dinamismo.
1.3 Inefficacia del d.lgs. 367/1996 in merito al suo obiettivo primo: la partecipazione privata
Il d.lg. 367/1996 ha visto disattese ed inattuate le previsioni, e le ragioni che hanno causato il disinteresse dei privati, fra l´altro in modo assai prevedibile, vanno ricercate, secondo quanto sostiene Serra, in quattro fattori, ovvero "l´uniformità della soluzione adottata", la semplicistica distinzione pubblico-privato, la mancanza di vantaggi, soprattutto fiscali per le imprese, e meno che meno l´entità dell´impegno finanziario cui esse venivano invitate.
Il dodici per cento del totale dei finanziamenti per la gestione, quale requisito alla partecipazione privata, e garantito per i primi tre anni di vita della fondazione ai fini della nomina di un rappresentante nel consiglio di amministrazione, è stato possibile solamente per la Scala di Milano. Il solo teatro diretto da Muti e luogo dei trionfi di Verdi ha potuto applicare totalmente il d.lg. 367/1996 e conseguire il consenso dei privati nei tempi e nella misura richiesta. I componenti del consiglio d'amministrazione insediatosi sono gli stessi che hanno partecipato alla costituzione del patrimonio nonchè assunto l'impegno triennale richiesto per il finanziamento dell'attività della fondazione. Dei quattro consiglieri che potenzialmente possono essere designati dai privati, uno è designato dalla Camera di commercio di Milano, uno indicato collettivamente da Eni, Sea , Pirelli ed Assolombarda, uno dalla Fondazione Cariplo. Si aggiungeranno poi nel gruppo dei finanziatori la provincia di Milano, l'Azienda elettrica milanese, la Banca popolare di Milano,le aziende Armani e Prada. Il gap che divide questo teatro dagli altri dodici risiede non soltanto nel fatto che la realtà economica lombarda sia più fiorente che in molte altre regioni italiane, infatti < se solo si analizzano le relazioni della Unioncamere sulla differenza del PIL tra le diverse realtà territoriali da Nord a Sud, si prenderebbe consapevolezza delle problematiche legate alla specificità dei contesti territoriali in cui i singoli teatri si trovano ad operare; difatti forse mancava una tale consapevolezza per quantificare in termini potenziali il probabile coinvolgimento dei privati>(24). Ma neanche il fatto che la Scala sia in qualche modo legata in maniera più forte che altrove al suo potenziale bacino d'utenza è sufficiente a giustificarne la differenza. La partecipazione dell'imprenditoria lombarda piuttosto che spinta da motivazioni ideali, altro non è che una mera operazione economica, redditizia in termini di ritorno d'immagine. Avere il proprio nome associato ad un'istituzione come La Scala, ha un valore commerciale diverso da quello traibile dall'abbinamento agli altri enti lirici, di livello qualitativo elevato, ma percepiti dalla gente in maniera meno eccelsa e dunque meno meritevoli di investimenti da parte dell'imprenditoria. La disciplina del decreto 367 è studiata su misura per la Scala, e peraltro, non poteva fornire una disciplina che potesse allineare ed uniformare modi di essere e di funzionare assolutamente diversi fra loro.
La semplicistica distinzione tra soggetti pubblici e soggetti privati costituisce una ulteriore anomalia della riforma. Difatti anche nel consiglio d'amministrazione della Scala, figurano in qualità di "soci privati", Fondazione Cariplo, Camera di commercio ed Assolombarda, enti di natura pubblica, assieme ad Eni e Sea, aziende di proprietà mista. L'unica azienda autenticamente privata è la Pirelli.
La mancanza di vantaggi per le aziende che volessero contribuire finanziariamente alle fondazioni, e soprattutto la scarsità delle agevolazioni fiscali sono forse la ragione più fondante l´assenza del privato. L'articolo 25 del d.lg. 367/1996 conferma per le erogazioni liberali il regime fiscale agevolato previsto dal testo unico delle imposte sui redditi a favore di istituzioni che producono cultura. Esso infatti prevede, per le persone fisiche, le imprese e le società, una detrazione d'imposta o la deducibilità del 19% della somma erogata, ma solo entro il limite del 2% del reddito complessivo dichiarato; una sovvenzione, pertanto, di portata maggiore resta priva della possibilità di usufruire di sgravi di alcun tipo per la parte che eccede detto 2% del reddito dichiarato. Il secondo comma dell'articolo 25 del d.lg. 367/1996 predispone poi una "disciplina transitoria più favorevole", anche se "limitata alla fase di avvio", in ossequio alle richieste della legge delega. Tale regime speciale vale per le erogazioni destinate al patrimonio al momento della sua costituzione o come "contributo alla gestione della medesima nell'anno in cui è pubblicato il decreto che approva la trasformazione" o ancora "come contributo alla gestione della fondazione per i tre anni successivi alla data di pubblicazione del predetto decreto". L'agevolazione è di notevole portata: resta immutata rispetto al testo unico l'aliquota, il 19% della somma erogata, ma viene considerevolmente innalzato il limite massimo entro cui è consentita la detrazione d'imposta o la deduzione dalla base imponibile, non più il 2% del reddito dichiarato, bensì il 30%. In ogni caso, dopo i primi tre anni di vita della fondazione, resta il regime ordinario dettato per le liberalità effettuate alle istituzioni di produzione culturale, che, tralasciando ogni considerazione sulla discriminazione operata dal legislatore rispetto alle liberalità a favore dei "beni culturali", di certo non basta ad attrarre risorse dal mondo imprenditoriale. Lamberto Dini, Ministro degli esteri dell´allora Governo Prodi,prende posizione sul Sole 24ore criticando l´imposizione del medesimo modulo organizzativo a tutte le fondazioni, e sostenendo che il concorso dei privati sarà "seriamente scoraggiato dalle nuove disposizioni fiscali[...]"(25)
Infine occorre sottolineare che già gli stessi ideatori del d.lg. 367/1996 pensavano che fosse "difficile credere che l'amministrazione di una società privata possa legittimamente assumere un impegno oneroso pluriennale per una finalità extraziendale, quale è appunto la contribuzione ad un organismo non-profit". Un così rigido impegno avrebbe non solo scoraggiato l'intervento dei privati, ma reso ancor meno possibile un loro coinvolgimento nella vita gestionale dell´ente, salvo si fosse trattato di grandi gruppi industriali.
Sembrerebbe così che venuta meno la suadente opportunità di richiamo per il privato, le uniche istituzioni a non potersi sottrarre siano le fondazioni bancarie, che per finalità statutarie sono obbligate a destinare parte dei propri ricavi a favore di organizzazioni senza scopo di lucro operanti in settori come ricerca scientifica, istruzione, arte, sanità, assistenza.(26)
Marcello Ruggieri sostiene infatti la tesi per cui "la privatizzazione degli enti lirici [...],dettata dalla necessità di diminuire il debito pubblico per riuscire a rispettare i " parametri di Maastricht", non nasce da un consapevole progetto di riforma, ma, quasi accidentalmente, dalla ipotesi di fare ricorso alle fondazioni bancarie allo scopo di ridurre progressivamente il concorso dello stato alla copertura del fabbisogno finanziario degli enti lirici." avvalorata dalla posizione del senatore Grillo di Forza Italia che in Commissione Bilancio del Senato propone che il Ministero del Tesoro riduca gli stanziamenti statali, qualora risulti che le spese e gli investimenti delle fondazioni bancarie a favore degli enti lirici coincidano anche parzialmente con essi. Così "le fondazioni delle banche entreranno come soci nel capitale degli enti stessi. In questo modo gli enti lirici saranno capitalizzati, salvati e rivitalizzati in una logica nella quale a regime risolveranno per sempre i loro problemi".(27)
Anche le fondazioni bancarie però, hanno a disposizione diverse modalità di intervento: sponsorizzare solo alcune attività, impegnarsi semplicemente in isolate e non programmabili operazione erogative o invece finanziare la spesa "in conto capitale" piuttosto che la spesa corrente e verso interventi strutturali piuttosto che liberalità. Ma un sostegno esterno, meramente finanziario vanifica la ratio della riforma, ovvero una cogestione pubblico-privato che veda sedere in consiglio d'amministrazione i "rappresentanti" dei soggetti, pubblici e privati, che contribuiscono in misura considerevole e duratura al finanziamento dell'ente.
Infatti, proprio nei confronti della Scala di Milano, l'azione di sostegno continuativa e massiccia apportata dalla Cariplo alla Scala, e che risale già agli anni venti, ha offerto la propria disponibilità e appoggio attraverso diverse modalità, dalla collaborazione all'attività della commissione che ha esaminato il nuovo statuto, alla deliberazione adottata di un contributo di trentasei miliardi, dodici l'anno, per il finanziamento dell'attività della neonata fondazione, divenendo così soggetto designante di uno dei sette componenti dell'organo consiliare, nonchè esaminando inoltre e persino, "la possibilità di conferire alla Fondazione della Scala azioni della Cariplo Spa, così che nel corso del tempo i dividendi di quelle azioni diventino un reddito permanente per il teatro".
La Fondazione dell'Istituto San Paolo di Torino invece ha realizzato la ristrutturazione della sede della scuola di ballo della Scala e contribuito al finanziamento delle stagioni di balletto, operando in termini di supporto alla gestione finanziaria, più che di impegno collaborativo e gestionale.(28)
2. Il decreto legislativo n.134 del 23 aprile 1998 ed il regime di transizione
Nell'aprile 1998, con il decreto legislativo 23 aprile 1998, n. 134 (Trasformazione in fondazione degli enti lirici e delle istituzioni concertistiche assimilate, a norma dell'articolo 11, comma 1, lettera b), della legge 15 marzo 1997, n. 59), il legislatore è nuovamente intervenuto sulla normativa che disciplina la trasformazione degli enti autonomi lirici e delle istituzioni concertistiche assimilate in fondazioni di diritto privato, "imponendo la trasformazione ex lege in fondazione degli enti autonomi lirici e delle altre istituzioni concertistiche individuate nella legge Corona, stabilendo altresì che esse acquistano la personalità giuridica di diritto privato alla data di entrata in vigore della legge, con il trasferimento ope legis alla fondazione dei rapporti costituiti dai precedenti enti lirici" (29) ed anticipandone la trasformazione prevista dal d.lgs.367/96 nel termine ultimo del mese di luglio 1999. L'intervento si è reso necessario poichè, per dodici dei tredici enti, quella collaborazione finanziaria tra pubblico e privato, cercata dal legislatore come soluzione intermedia ed equilibrata fra l'insostenibilità dell'attuale sistema di quasi totale copertura pubblica ed un ridimensionamento dell'impegno statale attraverso la partecipazione dei privati, non si è realizzata.
Tante le aspettative suscitate dalla "rivoluzione" prospettata dal d.lg. 29 giugno 1996, n. 367. Ma tolta un'importante eccezione, come il Teatro alla Scala, il seggio riservato al privato nei consigli d'amministrazione resta vuoto, vedendo praticamente inattuata la precedente normativa.
La ratio dell'emanazione del d.lg. 134/1998 risiede nel precostituire il soggetto giuridico per offrire un quadro di riferimento chiaro alla valutazione dei soggetti privati, risolvere una serie di problemi inerenti al rapporto di lavoro che la non contestuale trasformazione dei diversi enti poneva, rendere più semplice l'accesso alle fondazioni da parte dei privati.
2.1 Precostituire il soggetto giuridico
Il governo ha stabilito di procedere coattivamente, ope legis, alla trasformazione in fondazioni degli enti lirici ed istituzioni concertistiche, da conseguire entro il 31 luglio 1999, preso atto che i soggetti operanti nel mondo imprenditoriale, industriale e creditizio, salvo poche eccezioni, hanno disertato l'invito a prendere parte alla sperimentazione della formula mista di gestione del decreto del 1996. Gli "enti autonomi lirici e le due istituzioni concertistiche assimilate, già disciplinati dal titolo II della legge 14 agosto 1967, n.800, sono trasformati in fondazione ed acquisiscono la personalità giuridica di diritto privato alla data di entrata in vigore del presente" d.lg.134/1998 (art. 1, comma 1).Pertanto "la fondazione subentra nei diritti, negli obblighi e nei rapporti attivi e passivi dell'ente" (art. 1, comma 2), con successione a titolo universale e conseguente continuità dei rapporti instaurati dall´ente originario, per cui il decreto modifica la forma giuridica dell'ente attraverso la trasformazione diretta, conservandone la figura soggettiva originaria, e dando luogo non alla nascita di una nuova persona giuridica, bensì il permanere dello stesso soggetto di diritto ma mutato solo nella veste giuridica.(30)
Il d.lgs.134/1998, in virtù delle istanze che sottendono la precostituzione del soggetto giuridico, interviene, di conseguenza, anche in merito ad una configurazione medio tempore del Consiglio di amministrazione, ai tempi di stesura ed approvazione dello statuto, nonchè nella ridefinizione della carica di sovrintendente.
La constatazione della mancata partecipazione dei privati induce il legislatore a consentire il funzionamento del consiglio di amministrazione anche quando sia composto soltanto da soggetti pubblici, in attesa della (eventuale) partecipazione dei soggetti privati (art. 3), predisponendo "In attesa della partecipazione di soggetti privati alle fondazioni ai sensi e nei limiti del decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367" (art. 3, comma 1), una struttura snella e saldamente ancorata all'apparato pubblico, in particolare comunale.
Pertanto, Il consiglio d'amministrazione, medio tempore, "nominato con decreto dell'Autorità di governo competente in materia di spettacolo",( art. 3,primo comma) è composto da:
Un consiglio d'amministrazione più ristretto, conseguente alla mancanza di rappresentanti privati, e caratterizzato dal forte peso dell'ente comunale, e delle prerogative del sindaco, che presiede il consiglio e ne nomina due componenti. Con l'ingresso dei privati i due componenti nominati dal sindaco decadono ed il consiglio riprende le dimensioni previste dal decreto 367, per cui quattro membri su sette tornano a rappresentare i fondatori-finanziatori privati (d.lg. 367/1996,art.12). La durata in carica del consiglio d'amministrazione è di quattro anni (d.lg. 367/1996, art. 12, comma 5), ma i due componenti designati dal sindaco possono decadere anzitempo a causa dell'ingresso dei privati, per cui non è chiaro se il nuovo consiglio vedrà al suo interno la scadenza sfalsata dei propri membri - quelli designati da governo e regione dopo quattro anni dalla trasformazione in fondazione e quelli nuovi dopo quattro anni dall'ingresso dei privati - oppure i due consiglieri che permangono in carica beneficeranno di una proroga implicita che consenta loro di decadere contemporaneamente agli ultimi nominati, o ancora, se i quattro anni si intendono decorrere dalla costituzione del primo consiglio d'amministrazione a prescindere dall'avvicendamento dei membri al suo interno.
Per quanto attiene allo statuto, la stesura e l'approvazione governativa vengono rimandati ad un momento successivo alla trasformazione; "è adottato a maggioranza assoluta dei componenti del consiglio d'amministrazione, entro novanta giorni dal suo insediamento, ed è approvato, entro trenta giorni dalla sua ricezione, con decreto dell'Autorità di governo competente in materia di spettacolo, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica". (art.2, secondo comma).
Lo statuto, l'atto più importante di autonomia della persona giuridica privata, viene così adottato, con il d.lgs.134/1998 , da un organo, il consiglio d'amministrazione dell'ente autonomo lirico - pubblico , che segue e risponde a logiche ed esigenze diverse rispetto a quelle imprenditorialistiche della fondazione, poichè il nuovo consiglio d'amministrazione è espressione dell'apparato pubblico, in particolare comunale. Il mutamento non è invero sostanziale, poichè "in conseguenza della partecipazione di soggetti privati alla fondazione" "lo statuto è eventualmente modificato"(art.4,comma3).
Alla trasformazione ed al conseguente nuovo costituirsi dell'organo consiliare non deriva la cessazione dalla carica del sovrintendente, (art. 8, comma 1) che resta in carica al fine di attuare i programmi approvati dal consiglio e da lui stesso predisposti, consentendo alle fondazioni di proseguire la gestione con continuità, considerato che il sovrintendente in carica è stato designato dal consiglio comunale, organo dell'ente territoriale che più di tutti incide nella nomina del nuovo consiglio d'amministrazione della fondazione e che quindi sarebbe pressochè equivalente una nomina del sovrintendente ad opera di questo consiglio d'amministrazione rispetto a quella operata dal consiglio comunale. Con l'ingresso dei privati, però, mutando i punti di riferimento economici, corrisponderà la nuova nomina del sovrintendente, da effettuarsi ad opera del "consiglio d'amministrazione, costituito a seguito dell'ingresso dei soggetti privati" " nella prima seduta" (art. 8, comma 3).
2.2 Il rapporto di lavoro
Altro importante effetto della contestuale trasformazione degli enti è il superamento delle difficoltà relative alla configurazione e gestione del rapporto di lavoro con i dipendenti che l'appartenenza degli enti a due categorie giuridiche diverse - dodici enti pubblici ed una fondazione - poneva. Unificandone la veste giuridica è così possibile addivenire alla comune definizione, del rapporto di lavoro per tutti i soggetti ed alla stipulazione di un unico contratto collettivo nazionale per tutto il settore.(31) Inoltre permetterà alle istituzioni interessate dalla trasformazione, di "beneficiare [...] dell´inapplicabilità delle norme sul rapporto di lavoro a tempo determinato che prevedono la trasformazione automatica in rapporto a tempo indeterminato a determinate condizioni".(32)(33)
2.3 L´accesso dei privati alla fondazione
L'obiettivo fondamentale del d.lg. 134/1998 è porre rimedio alla generalizzata carenza di sovventori privati, tentando di semplificarne l'accesso attraverso la riduzione del quantum richiesto ai fondatori privati per poter designare un membro nel consiglio d'amministrazione (art. 4, comma 4),stabilendone l´entità in un dodici per cento dei soli finanziamenti statali, a fronte di un dodici per cento annuo degli interi finanziamenti per la gestione pretesi dal decreto 367. Inoltre hanno diritto a compiere tale nomina i soggetti privati che, sempre come singoli o cumulativamente, divengono "soci" fondatori o sovventori, e cioè, che "assicurano un apporto al patrimonio" e "per i tre anni successivi al loro ingresso nella fondazione [ assicurano] un apporto annuo non inferiore al dodici per cento dei finanziamenti statali per la gestione dell'attività della fondazione, verificato con riferimento all'anno in cui avviene il loro ingresso nella fondazione". Il d.lg. 367/1996 nell'articolo 10, comma 3, prevedeva tale potere solo per i privati che partecipassero alla fondazione fin dal momento della sua trasformazione, "per i primi tre anni di vita della fondazione". Con il d.lgs.134/98, il potere di designare i membri del consiglio da parte dei privati viene esteso oltre, "per i tre anni successivi al loro ingresso nella fondazione". Ciò permette agli enti di accogliere i fondatori privati ed i consiglieri da loro designati in qualsiasi momento della vita della fondazione ed in periodi diversi tra loro. La modifica apportata dal d.lg.134/1998, rende possibile una presenza privata nell'organo consiliare che si completi progressivamente, facilitando alle fondazioni l'approdo, nel tempo, ad una reale cogestione pubblico-privato. Al contrario invece, l'articolo 10, comma 3, del d.lg. 367/1996 disponendo che i soggetti privati designanti i membri del consiglio venivano definiti "esclusivamente" entro i "primi tre anni di vita della fondazione", non lasciava spazio all'integrazione del consiglio ad opera di sovventori presentatisi successivamente al venir meno della partecipazione di uno di essi dopo i primi tre anni. La nuova normativa, inoltre, sposta l'inizio dell'efficacia temporale dell'agevolazione fiscale per chi investe nel patrimonio dell'ente dal momento della sua costituzione, ovvero dalla nascita della fondazione, al "momento della partecipazione" dei privati, in qualsiasi momento essa avvenga. La nuova disciplina prende atto che il patrimonio delle fondazioni liriche difficilmente verrà costituito istantaneamente dopo la trasformazione, quanto piuttosto attraverso una sorta di costituzione progressiva, e rende possibile usufruire dei maggiori sgravi per il privato che in ogni momento di vita della fondazione voglia partecipare al suo patrimonio.
Per incentivare le fondazioni liriche a reperire fondi privati, il d.lg. 134/1998 stabilisce che, "Le fondazioni risultanti dalla trasformazione operata con il presente decreto devono in ogni caso conseguire la partecipazione di soggetti privati, secondo le modalità ed i limiti previsti dal decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367, entro il 31 luglio 1999" (art. 4, comma 1). Tale "partecipazione" viene definita nel suo minimum del "12% dei finanziamenti statali per la gestione dell'attività" (art. 4, comma 2). "Qualora, alla scadenza del termine di cui al comma 1, le fondazioni non presentano partecipazione di privati, ovvero la medesima è inferiore al 12 per cento dei finanziamenti statali per la gestione dell'attività della fondazione, il contributo erogato dallo Stato non può subire variazioni in aumento fino all'esercizio successivo a quello durante il quale le condizioni predette si realizzano" (art. 4, comma 2). Il 12% dei finanziamenti statali per la gestione altro non è che il 12% del Fus e la sanzione prevista nel caso di mancato raggiungimento di tale partecipazione è in altri termini il congelamento della quota Fus. Il legislatore, preso atto dei problemi legati al reperimento di sovvenzionatori privati, sembra così voler evitare di porre nuovamente agli enti condizioni difficili da realizzare e demanda ad un semplice blocco del quantum della contribuzione statale la sanzione per la mancata partecipazione Detta eventualità comunque rappresenta per gli amministratori delle fondazioni, grosse strutture con costi costantemente crescenti, un sicuro incentivo al reperimento di finanziatori privati: essi saranno spinti a cercare la collaborazione finanziaria dall'incentivo dell'afflusso di nuove entrate private e pertanto anche statali.(34)
Ma lo spauracchio del congelamento della contribuzione del Fus è infatti una variabile cui gli enti lirici sono abituati. In dodici anni, dal 1985 al 1997, lo stanziamento del fondo è stato ritoccato per ben sei volte in negativo rispetto all'anno precedente, subendo le ripercussioni delle difficoltà della finanza pubblica. Per gli enti lirici vedersi congelati i fondi per la gestione rappresenta senz'altro un grave problema, specie a causa dell'erosione inflattiva, ma di certo la disciplina di questo decreto non può garantire ad essi una copertura finanziaria crescente o anche solo costante. Più coerente, ed altrettanto efficace, sarebbe stato utilizzare l'arma della modificazione delle quote di ripartizione fra i tredici enti all'interno dell'intera quota Fus assegnata alle fondazioni liriche.(35)
3. Illegittimità costituzionale del d.lgs.134/1998
II d.lgs. 23 aprile 1998, n. 134 viene dichiarato illegittimo per eccesso di delega dalla
sentenza 18 novembre 2000, n. 503 della Corte costituzionale, in violazione delle
disposizioni di cui all´articolo 76 della Costituzione, respingendo la duplice eccezione di
inammissibilità dei ricorsi della regione Lombardia e Piemonte, avanzata dall´Avvocatura
dello Stato fondata sulla "[...] delega del Capo II della legge n.59 del 1997, che prevede la
riforma dell´amministrazione centrale[...] muta il regime giuridico degli enti nazionali e
degli enti lirici e musicali, per un migliore e più razionale svolgimento delle funzioni di tali
enti", e replica all´accusa di "statalizzazione del settore musicale" rinviando alla previsione
del decreto in virtù del quale sono previsti "come membri delle fondazioni un componente
designato dal sindaco nel cui territorio la fondazione ha sede, oltre ad un componente di
nomina governativa". La Corte pertanto accoglie le istanze di incostituzionalità del
d.lgs.134/1998 dei ricorsi avanzati dalle regioni Piemonte e Lombardia che ne asserivano
il vizio di eccesso di delega, giacchè, sebbene la legge Bassanini contenesse una delega
generale per il riordino degli enti pubblici," la materia degli enti lirici era stata oggetto di
specifica delega" e la Lombardia poi ascriveva al Governo "un potere innominato ed
illimitato di individuazione degli enti assoggettati al processo di privatizzazione"
sottraendoli "ai poteri regionali in materia di enti locali territoriali " nonchè in materia di
promozione educativa e culturale, per cui tacciava il Governo di un tentativo di
"statalizzazione del settore musicale" nel rimettere all´arbitraria decisione dell´Autorità
statale l´individuazione degli enti da trasformare, siano essi anche quelli di mero interesse
regionale o locale.
Dopo l´entrata in vigore del d.lgs.134/1998 e prima della dichiarazione della sua
illegittimità costituzionale, altre sei fondazioni hanno conseguito la partecipazione di
soggetti privati: il Regio di Torino, il Carlo Felice di Genova, il Comunale di Bologna, la
Fenice di Venezia, l´Arena di Verona, il Maggio di Firenze; mentre al Verdi di Trieste è in
corso la procedura della partecipazione dei privati, il Teatro dell´Opera di Roma,
l´Accademia di S.Cecilia, il San Carlo di Napoli, il Massimo di Palermo, l´Istituzione
Palestrina di Cagliari hanno veste di fondazioni ma senza partecipazione di privati. Gli
effetti se non devastanti creerebbero una situazione di enorme confusione ed un
contenzioso infinito: i sei teatri privi della partecipazione dei privati dovrebbero essere
sottoposti alla gestione commissariale, i consigli di amministrazione ricostituiti sulla base
delle norme della legge 800; la contabilità ripristinata secondo la norme pubblicistiche ed
in materia di rapporti di lavoro, i dipendenti "si ritroverebbero con un datore di lavoro
pubblico, con ogni conseguenza sul piano contrattuale, previdenziale ed assistenziale, o
anche in tema di rappresentanza in giudizio".Il Governo, per "salvaguardare gli assetti
istituzionali ed i rapporti giuridici in atto", il 24 novembre del 2000, pochi giorni dopo la
sentenza della Corte Costituzionale, emana un nuovo decreto-legge n.345 poi convertito
in legge il 26 gennaio 2001 n.6,poichè come si ricava dalla relazione al d.d.l.,< la
reviviscenza del decreto legislativo n. 367 del 1996 [...] nella sua formulazione originaria,
condurrebbe a diversi effetti>, per cui <le sei fondazioni liriche, le quali non hanno ancora
conseguito la partecipazione dei privati, e che dunque non rientrano in tal disciplina,
riassumerebbero la natura di enti pubblici, loro conferita dalla legge n.800 del 1967. Al
contrario, sette fondazioni, già godendo della partecipazione dei privati, rimarrebbero tali,
essendo a tali condizioni pienamente operante il d.lgs.367/96>.(36)
"II d.lgs. 23 aprile 1998, n. 134 viene sì dichiarato illegittimo per eccesso di delega dalla sentenza 18 novembre 2000, n. 503 della Corte costituzionale18, ma il suo contenuto è sostanzialmente reiterato con il d.l. 24 novembre 2000, n. 345, convertito in L. 26 gennaio 2001, n. 6, poichè è sempre la legge a determinare la natura privatistica delle fondazioni, il contenuto dello statuto, il numero e la composizione degli organi.(37)
La riforma del 2001 ha quindi inteso ribadire ed integrare gli obiettivi di quella del 1996, fissando per le nuove fondazioni lirico-sinfoniche finalità pubbliche come: diffusione dell´arte musicale; obbligatorietà della trasformazione in Fondazione; snellimento dell´organizzazione degli Enti e rafforzamento dei poteri del sovrintendente e del CdA; privatizzazione del rapporto di lavoro; attrazione di contributi privati a fronte della riduzione del contributo statale; incremento dell´attività a reddito per migliorare l´autosostenibilità finanziaria; promozione di una programmazione artistica pluriennale. Nulla è cambiato, invece, in relazione alla composizione del CdA, con lo Stato, la Regione e il Comune nelle vesti di soci fondatori, rappresentati in ogni caso con almeno un consigliere ciascuno e un rappresentante per i privati, presenti oltre il 12%; nè in relazione all´autonomia statutaria delle singole Fondazioni; nè, infine, per il controllo della gestione finanziaria delle istituzioni in capo alla Corte dei Conti, non essendo venuto meno il presupposto della sovvenzione statale ordinaria alle Fondazioni stesse.
La riforma del decreto n.367 ha prodotto taluni effetti positivi, come quello di un maggiore tasso di dinamicità rispetto al passato dal punto di vista della differenziazione sia dei ricavi che dei contributi diversi da quello statale; gli Enti pubblici diversi dallo Stato, in più occasioni sono intervenuti a sostegno delle Fondazioni anche con contributi straordinari, nonostante le restrizioni di spesa applicate dal patto di stabilità del 2002; e una sorta di inversione del rapporto causa-effetto in relazione al sistema di finanziamento delineato dal modello 367, per cui nella realtà si sono verificati casi in cui le Fondazioni bancarie e gli Enti locali sono intervenuti per sopperire ai ripetuti e improvvisi tagli al FUS senza una strategia di temporale di sostituzione programmata.
Di sicuro è da ritenere che alla riforma vada ascritto il merito di aver influenzato positivamente la dinamica patologica del rapporto costi-ricavi modificando un comportamento consolidato e irrigidito di gestione economica, ma con altrettanta certezza non si può riconoscere che la stessa abbia realizzato un processo di privatizzazione sostanziale fondata su una piena autonomia statutaria, sul raggiungimento virtuoso dell´equilibrio di bilancio, sulla massimizzazione dell´efficienza, sulla capacità di attrarre forti investimenti, riuscendo a muoversi in mercati più ampi con l´ausilio di tecniche innovative.(38)
4. Rinnovate tensioni di crisi del settore ed ulteriori risposte del legislatore
Il decreto Urbani del 21 maggio 2004 n.128, ha introdotto nuove regole nello sforzo di favorire l´ingresso di soci privati nelle fondazioni teatrali e stimolarne il coinvolgimento economico, per cui "possono nominare un rappresentante nel consiglio di amministrazione fondatori, che,[...], oltre ad un apporto al patrimonio, assicurano per almeno due anni consecutivi un apporto non inferiore all´otto per cento del totale dei finanziamenti pubblici erogati per la gestione dell´attività[...]",(art.2), riducendo dal 12 all´8% del totale del finanziamento pubblico l´apporto annuale dei privati, e solo per due anni, rispetto ai tre previsti dal decreto 134/98.
L'insufficienza della vigente disciplina normativa induce il legislatore ad un' ulteriore recente modifica del d.lgs. 367/96, attuata con il d.l. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito in L. 31 marzo 2005, n. 43. Si cerca, ancora una volta, d'incentivare la partecipazione dei privati, prevedendo che essi possano nominare un componente del consiglio di amministrazione della fondazione ove diano un apporto del 12 per cento del totale dei finanziamenti "statali" e non più " pubblici"(art. 10, C. 3, d.lgs. 367/96 modificato). Si rafforzano i poteri governativi sia per quanto riguarda la nomina dei revisori dei conti (art. 14 modificato) sia soprattutto per lo scioglimento del consiglio di amministrazione delle fondazioni, che, ai sensi del modificato art. 21 del d.lgs. 367/96, può essere sciolto, a decorrere dal 1 gennaio 2006, oltre che per i casi precedentemente previsti (gravi irregolarità nell'amministrazione, ovvero gravi violazioni delle disposizioni legislative, amministrative o statutarie che regolano l'attività della fondazione), anche quando presenti un bilancio preventivo in perdita. Lo scioglimento viene comunque disposto dal governo quando i conti economici di due esercizi consecutivi abbiano una perdita complessivamente superiore al trenta per cento del patrimonio, ovvero siano previste perdite del patrimonio di analoga gravità." (39)
La ratio di questa normativa risiede nell´ottimizzazione dell´efficienza produttiva ed economica degli enti lirici. Pertanto sono riconosciuti al Ministro per i beni culturali e le attività culturali penetranti poteri di "coordinamento delle attività delle fondazioni liricosinfoniche al fine di assicurare economie di gestione, ed in particolare il contenimento delle spese di allestimento, dei costi delle scritture artistico-professionali, anche mediante lo scambio di materiale scenico, di corpi artistici e di spettacoli[...]" (art.3-ter, secondo comma).Il decreto interviene in materia di occupazione, disponendo che "per l´anno 2005, alle fondazioni lirico-sinfoniche è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato. Fino al medesimo termine, il personale a tempo determinato non può superare il quindici per cento dell´organico funzionale approvato"( sesto comma). "Il contratto collettivo nazionale di lavoro[...] assicura l´ottimale utilizzazione del personale dipendente in ragione delle professionalità e delle esigenze produttive delle fondazioni"(terzo comma).
Il decreto interviene in un momento in cui la crisi delle fondazioni teatrali ha raggiunto livelli di emergenza tali da comportare il rischio concreto per alcune di esse del commissariamento previsto dall´art. 21 della legge del ´96 nel caso di chiusura di due esercizi finanziari con perdite, ognuno, superiori al 30% del patrimonio, o di presentazione di bilancio preventivo in perdita. Il pericolo è talmente reale che lo stesso decreto (ora legge) omnibus ha sostituito tale disposizione ancorando lo scioglimento del Cda alla perdita superiore al 30%, ma considerata non rispetto al singolo anno ma complessivamente, a partire dal 1 gennaio 2006. La crisi è aggravata dal costo del lavoro, dalla mancanza di flessibilità, dalla bassa produttività, dalla riduzione dei finanziamenti privati e dalla riduzione, oltre che dall´incertezza e provvisorietà di quelli statali provenienti dal Fondo unico per lo spettacolo che non solo si sono dimezzati negli ultimi venti anni, ma i cui tagli avvengono spesso a sorpresa, essendo la sua consistenza soggetta alle ripercussioni delle difficoltà della finanza pubblica. E´ chiaro, quindi, come il decreto Urbani prima, e la legge n. 43/2005, si muovano nella prospettiva di agevolare l´ingresso dei privati, operazione fino ad ora non riuscita se non in minima parte, e di rimediare a quelle che sono considerate le cause principali dell´attuale stato di crisi delle fondazioni teatrali. (40)
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Note: